湖南省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的實(shí)施方案》的通知

湘政辦發(fā)〔2024〕18號(hào)

各市州、縣市區(qū)人民政府，省政府各廳委、各直屬機(jī)構(gòu)：

　　《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的實(shí)施方案》已經(jīng)省人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹落實(shí)。

　　湖南省人民政府辦公廳

　　2024年6月4日

關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的實(shí)施方案

　　為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2022〕20號(hào)）精神，完善省以下財(cái)政體制，充分發(fā)揮財(cái)政職能作用，結(jié)合我省實(shí)際，制定本實(shí)施方案。

　　一、總體要求

　　以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的二十大和中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記考察湖南重要講話和指示精神，堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面規(guī)范，堅(jiān)持因地制宜、激勵(lì)相容，堅(jiān)持以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破，進(jìn)一步理順省以下政府間財(cái)政關(guān)系，建立健全權(quán)責(zé)配置更為合理、收入劃分更加規(guī)范、財(cái)力分布相對(duì)均衡、基層保障更加有力的省以下財(cái)政體制，主動(dòng)服務(wù)和融入新發(fā)展格局，加快推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，奮力譜寫中國(guó)式現(xiàn)代化湖南篇章。

　　二、構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰的支出劃分機(jī)制

　　（一）科學(xué)界定財(cái)政事權(quán)。根據(jù)基本公共服務(wù)受益范圍、信息管理復(fù)雜程度等事權(quán)屬性，清晰界定省以下各級(jí)財(cái)政事權(quán)。將涉及統(tǒng)一市場(chǎng)維護(hù)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，以及受益范圍覆蓋全省且信息容易獲取甄別的基本公共服務(wù)，優(yōu)先確定為省級(jí)財(cái)政事權(quán)；將體現(xiàn)省級(jí)決策部署、受益范圍跨區(qū)域、具有地域管理信息優(yōu)勢(shì)的基本公共服務(wù)，優(yōu)先確定為省與市州、財(cái)政省直管縣共同財(cái)政事權(quán)；將直接面向基層、由市縣政府提供更為便捷有效的基本公共服務(wù)，優(yōu)先確定為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)。

　?。ǘ┓诸悇澐种С鲐?zé)任。按照財(cái)政事權(quán)合理確定各級(jí)財(cái)政支出責(zé)任。省級(jí)財(cái)政事權(quán)由省級(jí)承擔(dān)支出責(zé)任。市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)由市縣承擔(dān)支出責(zé)任。省與市縣共同財(cái)政事權(quán)中，政策穩(wěn)定且適宜量化的，由省與市縣按比例分擔(dān)支出責(zé)任，具體根據(jù)市縣經(jīng)濟(jì)財(cái)政狀況等因素差別化確定，逐步推進(jìn)同一市縣不同領(lǐng)域的分擔(dān)比例統(tǒng)一；保障對(duì)象相對(duì)單一或難以量化保障標(biāo)準(zhǔn)的，省通過給予市縣適當(dāng)補(bǔ)助的方式承擔(dān)支出責(zé)任；省與市縣有各自機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)的，各自承擔(dān)支出責(zé)任。上級(jí)財(cái)政事權(quán)確需委托下級(jí)履行的，要足額安排資金，不得以考核評(píng)比、下達(dá)任務(wù)、要求配套資金等任何形式，變相增加下級(jí)支出責(zé)任或向下級(jí)轉(zhuǎn)嫁支出責(zé)任。

　?。ㄈ┩七M(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域改革。結(jié)合市縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政自給率、保障標(biāo)準(zhǔn)等變化情況，建立健全財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。適度強(qiáng)化教育、科技研發(fā)、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、糧食安全、跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、重點(diǎn)區(qū)域（流域）生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理、國(guó)土空間規(guī)劃及用途管制、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的省級(jí)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。將社會(huì)治安、市政交通、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)村公路、公共設(shè)施管理等基本公共服務(wù)確定為市縣級(jí)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任。

　　三、完善統(tǒng)一規(guī)范的收入劃分機(jī)制

　?。ㄋ模┖侠韯澐侄愂帐杖?。在分稅制原則框架內(nèi)，參照稅種屬性，根據(jù)稅基流動(dòng)性、分布等情況劃分省與市縣稅收收入。合理確定省與市縣共享稅范圍，分稅種按統(tǒng)一比例分享，具體結(jié)合省級(jí)財(cái)政支出責(zé)任、區(qū)域均衡度、中央轉(zhuǎn)移支付等因素合理確定，保障省級(jí)統(tǒng)籌調(diào)控能力。優(yōu)化高速公路、鐵路、金融、石油等領(lǐng)域稅收收入劃分，可作為省級(jí)收入，也可由省與市縣按規(guī)范統(tǒng)一的辦法分享。除湖南中煙工業(yè)有限責(zé)任公司繳納的增值稅和企業(yè)所得稅外，其他按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分為省級(jí)稅收收入的，調(diào)整為省與市縣共享收入，市州要逐步減少直至取消按企業(yè)隸屬關(guān)系劃分稅收收入的做法。

　　保持稅收收入劃分穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、稅收收入分布、財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整等情況定期開展區(qū)域間均衡度評(píng)估，確需調(diào)整的，由財(cái)政部門會(huì)同稅務(wù)、人民銀行等部門研究制定調(diào)整方案。省級(jí)因規(guī)范財(cái)政體制集中的收入增量，原則上主要用于對(duì)下級(jí)特別是縣級(jí)的一般性轉(zhuǎn)移支付。

　?。ㄎ澹┮?guī)范非稅收入征管。結(jié)合收費(fèi)項(xiàng)目性質(zhì)、資產(chǎn)資源歸屬、執(zhí)收單位級(jí)次等因素規(guī)范劃分省與市縣非稅收入。明確省與市縣共享非稅收入范圍，實(shí)行清單制管理，分類按統(tǒng)一比例分享。確需調(diào)整的，由財(cái)政部門會(huì)同相關(guān)征管部門、人民銀行和行業(yè)主管部門研究制定調(diào)整方案。非稅收入按規(guī)定納入預(yù)算管理，不得混淆預(yù)算管理方式和預(yù)算級(jí)次，不得坐收坐支、截留占用。

　　（六）支持橫向財(cái)力分享。鼓勵(lì)市縣開展“共建園區(qū)”合作、共同投資項(xiàng)目或企業(yè)，在執(zhí)行現(xiàn)行稅收制度的基礎(chǔ)上，支持市縣之間通過結(jié)算劃轉(zhuǎn)方式分享財(cái)力。市縣不得以文件、協(xié)議等方式，約定在合作各方所在地分別繳納稅費(fèi)，已執(zhí)行的應(yīng)立即清理規(guī)范。

　　四、維護(hù)公平有序的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

　?。ㄆ撸┮婪ㄒ酪?guī)征收稅費(fèi)。嚴(yán)禁虛收空轉(zhuǎn)，不得征收“過頭稅費(fèi)”，不得違規(guī)對(duì)財(cái)政收入目標(biāo)完成情況和收入增幅等進(jìn)行考核排名。對(duì)經(jīng)核查發(fā)現(xiàn)虛增收入的地區(qū)，按虛增額的50%扣減轉(zhuǎn)移支付。嚴(yán)格落實(shí)退稅減稅降費(fèi)政策，嚴(yán)禁違規(guī)提高市場(chǎng)主體政策享受門檻，不得違法違規(guī)制定實(shí)施歧視性稅費(fèi)減免政策。完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制，緩解退稅相對(duì)集中市縣的退稅壓力。嚴(yán)格涉企收費(fèi)監(jiān)管，堅(jiān)決遏制亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派，著力糾正各類中介壟斷經(jīng)營(yíng)、強(qiáng)制服務(wù)等行為。

　　（八）清理稅費(fèi)返還政策。逐步清理與稅費(fèi)收入相掛鉤的補(bǔ)貼或返還政策，嚴(yán)肅整頓吸引空殼企業(yè)注冊(cè)納稅等“引稅”“買稅”行為，禁止競(jìng)相返還稅費(fèi)等“內(nèi)卷式”招商行為，避免對(duì)市場(chǎng)的不當(dāng)干預(yù)。除國(guó)家另有規(guī)定外，力爭(zhēng)2028年底前，逐步取消對(duì)各類區(qū)域的財(cái)政收入全留或增量返還政策，確需支持的，按照“以事定錢”的原則，通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付安排。

　?。ň牛┩苿?dòng)政策直達(dá)快享。完善財(cái)政資金直達(dá)機(jī)制，更好發(fā)揮惠企利民作用。建立健全支持政策“免申即享”機(jī)制，推廣告知承諾制。推進(jìn)涉企優(yōu)惠政策目錄清單、涉企補(bǔ)貼資金管理辦法、分配結(jié)果和績(jī)效評(píng)價(jià)等全過程公開，接受社會(huì)監(jiān)督。

　　五、優(yōu)化科學(xué)有效的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

　?。ㄊ┙∪D(zhuǎn)移支付體系。一般性轉(zhuǎn)移支付用于均衡地區(qū)間財(cái)力配置，支持各類功能區(qū)加快發(fā)展，向革命老區(qū)、民族地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、資源枯竭型城市、產(chǎn)糧（油）大縣等重要功能區(qū)傾斜，資金由市縣統(tǒng)籌安排使用。共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付主要用于履行本級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的共同財(cái)政事權(quán)支出責(zé)任，下級(jí)政府要確保資金全部安排用于履行相應(yīng)財(cái)政事權(quán)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付主要用于貫徹落實(shí)中央和省特定決策部署，引導(dǎo)干事創(chuàng)業(yè)，下級(jí)政府要按規(guī)定用途安排使用。其中，可設(shè)置少量應(yīng)急、救濟(jì)類專項(xiàng)，以應(yīng)對(duì)突發(fā)風(fēng)險(xiǎn)和特殊困難救助。

　　（十一）優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。圍繞“兜底線、促均衡、保重點(diǎn)”目標(biāo)，加大轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)基層公共服務(wù)保障能力，并健全轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制，整合壓減和取消各類低效無效轉(zhuǎn)移支付。其中，結(jié)合均衡區(qū)域間財(cái)力需要，完善一般性轉(zhuǎn)移支付合理增長(zhǎng)機(jī)制，逐步擴(kuò)大規(guī)模。結(jié)合政策需要和財(cái)力可能，足額安排共同財(cái)政事權(quán)轉(zhuǎn)移支付。結(jié)合大事要事需要，深化零基預(yù)算改革，打破基數(shù)概念和支出固化格局，推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付深度整合，并嚴(yán)控新增項(xiàng)目和規(guī)模，確需新設(shè)專項(xiàng)的，主管部門應(yīng)提出可行性論證報(bào)告、實(shí)施規(guī)劃等依據(jù)，經(jīng)財(cái)政部門審核后報(bào)同級(jí)人民政府審批。

　　（十二）完善轉(zhuǎn)移支付分配。牢固樹立過“緊日子”思想，根據(jù)轉(zhuǎn)移支付功能和投向、區(qū)域間均衡度變化、下級(jí)政府努力程度等因素分類確定資金分配辦法并動(dòng)態(tài)調(diào)整完善。其中，財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付主要根據(jù)人口規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)收支缺口等因素分配，并運(yùn)用財(cái)政困難程度、支出成本差異等系數(shù)加以調(diào)節(jié)。重大基本公共服務(wù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付主要根據(jù)保障對(duì)象數(shù)量、支出標(biāo)準(zhǔn)、分擔(dān)比例等因素分配。公益性項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付主要根據(jù)行業(yè)管理、財(cái)政困難程度等因素分配，或采取競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)審方式，避免“撒胡椒面”。競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的轉(zhuǎn)移支付要減少對(duì)市場(chǎng)主體的直接補(bǔ)貼，主要實(shí)行“后補(bǔ)助”或貼息、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)乳g接支持方式，鼓勵(lì)通過“撥改投”設(shè)立或參股政府投資基金，吸引社會(huì)資本流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)。

　　堅(jiān)持“花錢問效”，強(qiáng)化轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管，將政策實(shí)施和資金管理績(jī)效作為相關(guān)轉(zhuǎn)移支付分配因素，作為完善政策、安排預(yù)算、改進(jìn)管理的重要依據(jù)，切實(shí)提高資金使用效益。

　　六、建立堅(jiān)實(shí)穩(wěn)固的“三?！北Ｕ蠙C(jī)制

　?。ㄊ┰鰪?qiáng)“三?！北Ｕ夏芰?。壓實(shí)“三?！敝黧w責(zé)任，各級(jí)政府對(duì)本地區(qū)“三?！北Ｕ虾拓?cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)防范負(fù)總責(zé)，部門單位對(duì)本領(lǐng)域“三?！庇嘘P(guān)預(yù)算編制和執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)，切實(shí)兜牢兜實(shí)“三?！钡拙€。提升財(cái)政收入質(zhì)量，深入實(shí)施財(cái)源建設(shè)攻堅(jiān)，積極推進(jìn)國(guó)有“三資”盤活，全面推進(jìn)預(yù)算統(tǒng)籌，夯實(shí)“三?！必?cái)力來源。強(qiáng)化財(cái)力保障，建立健全縣級(jí)財(cái)力長(zhǎng)效保障機(jī)制，加大財(cái)力下沉力度，一般性轉(zhuǎn)移支付分配進(jìn)一步向困難地區(qū)傾斜。

　　（十四）硬化“三?！鳖A(yù)算約束。全面加強(qiáng)預(yù)算編制事前審核，確保“三?！鳖A(yù)算優(yōu)先安排，不留缺口。對(duì)市縣“三?！鳖A(yù)算執(zhí)行、庫款流量余額、債務(wù)還本付息等信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，做好“三?！憋L(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和應(yīng)急處置工作。規(guī)范民生政策制定，市縣在省級(jí)統(tǒng)一政策基礎(chǔ)上提標(biāo)擴(kuò)面或新出臺(tái)政策，需先報(bào)上級(jí)政府備案，未備案的一律不得對(duì)外公布和執(zhí)行。規(guī)范政府性投資項(xiàng)目決策，不得盲目鋪攤子、上項(xiàng)目，不得虛列、夸大資金來源，不得違規(guī)舉借政府隱性債務(wù)，不得拖欠項(xiàng)目工程款，防止出現(xiàn)“半拉子”工程。

　　七、健全有機(jī)協(xié)同的財(cái)政管理機(jī)制

　?。ㄊ澹┥罨?cái)政省直管縣改革。因地制宜調(diào)整財(cái)政省直管縣范圍，財(cái)政實(shí)力和帶動(dòng)發(fā)展能力強(qiáng)的市州，在協(xié)商一致基礎(chǔ)上，可申請(qǐng)將部分財(cái)政省直管縣調(diào)整為市州管理。鼓勵(lì)市州加大對(duì)財(cái)政省直管縣補(bǔ)助力度，省級(jí)財(cái)政部門按其補(bǔ)助規(guī)模的一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì)。市州財(cái)政部門要加強(qiáng)對(duì)財(cái)政省直管縣的監(jiān)督，嚴(yán)肅查處突出問題，加大問責(zé)和處罰力度，按職權(quán)無法自行處理的，可報(bào)請(qǐng)省級(jí)財(cái)政部門依法依規(guī)處理。

　?。ㄊ┩晟品秦?cái)政省直管縣體制。市州應(yīng)按照財(cái)政體制基本原則，合理劃分與非財(cái)政省直管縣的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，逐步統(tǒng)一收入劃分辦法，力爭(zhēng)2028年底前，實(shí)現(xiàn)同一稅費(fèi)收入在市州與所轄非財(cái)政省直管縣之間的歸屬和分享比例統(tǒng)一。市州要切實(shí)加大轉(zhuǎn)移支付力度，嚴(yán)格落實(shí)對(duì)非財(cái)政省直管縣兜底保障責(zé)任，推動(dòng)財(cái)力與支出責(zé)任相匹配。

　?。ㄊ撸┮?guī)范開發(fā)區(qū)財(cái)政管理體制?？茖W(xué)界定開發(fā)區(qū)（含園區(qū)，下同）財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，分期分批剝離社會(huì)事務(wù)管理職能，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)功能。結(jié)合園區(qū)體制機(jī)制改革研究財(cái)政支持改革配套政策。市縣要優(yōu)化與開發(fā)區(qū)的收入劃分，在支持開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，推動(dòng)區(qū)域內(nèi)財(cái)力均衡協(xié)調(diào)。開發(fā)區(qū)預(yù)決算納入管理該開發(fā)區(qū)的地方政府或部門預(yù)決算管理并單獨(dú)列示，單獨(dú)設(shè)立財(cái)政管理機(jī)構(gòu)的，可參照實(shí)行獨(dú)立財(cái)政管理體制并按照政府預(yù)決算管理，其他開發(fā)區(qū)按照部門預(yù)決算管理。市縣財(cái)政部門要加大對(duì)開發(fā)區(qū)預(yù)算編制、執(zhí)行和國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管力度。強(qiáng)化開發(fā)區(qū)管委會(huì)等政府派出機(jī)構(gòu)舉債融資約束，合理控制政府債務(wù)規(guī)模，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，切實(shí)防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

　　（十八）完善鄉(xiāng)財(cái)縣管。將財(cái)政收入難以覆蓋支出需要、財(cái)政管理能力薄弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入鄉(xiāng)財(cái)縣管范圍。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出保障，支持村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)和農(nóng)村公益性事業(yè)建設(shè)，防范化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化縣級(jí)財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、國(guó)有資產(chǎn)管理等監(jiān)督。加強(qiáng)惠民惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼資金管理，明確責(zé)任分工，優(yōu)化工作流程，嚴(yán)格公示制度，健全監(jiān)督機(jī)制。全面實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政績(jī)效管理，健全完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度。

　　八、保障措施

　　（一）提高政治站位，強(qiáng)化思想認(rèn)識(shí)。推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革是黨中央、國(guó)務(wù)院作出的重大決策部署，是一項(xiàng)打基礎(chǔ)、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的工作。各地區(qū)、各有關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的重要意義，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，建立工作機(jī)制，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，扎實(shí)做好各項(xiàng)改革工作，更好發(fā)揮財(cái)政在國(guó)家治理中的基礎(chǔ)和重要支柱作用。

　　（二）落實(shí)各級(jí)責(zé)任，精心組織實(shí)施。市縣人民政府要按照實(shí)施方案要求，因地制宜細(xì)化政策措施。省財(cái)政廳等有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)市縣相關(guān)部門的指導(dǎo)督促，積極配合市縣人民政府推進(jìn)改革。各級(jí)財(cái)政部門要強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加強(qiáng)改革宣傳，做好政策解讀，提升改革能力。市州與非財(cái)政省直管縣、市縣與開發(fā)區(qū)財(cái)政體制調(diào)整方案分別上報(bào)省級(jí)財(cái)政部門備案，涉及收入和支出劃分及上解等具體辦法，依法報(bào)同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。

　　（三）凝聚改革合力，穩(wěn)妥有序推進(jìn)。堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，推動(dòng)財(cái)政體制改革與機(jī)構(gòu)、編制等領(lǐng)域改革相協(xié)同，財(cái)政、稅務(wù)、人民銀行、審計(jì)等部門要加強(qiáng)銜接，合力推進(jìn)改革。把握好改革節(jié)奏和力度，以增量改革為主、適度調(diào)整存量結(jié)構(gòu)，保持財(cái)政體制連貫性和政策延續(xù)性。鼓勵(lì)市縣探索創(chuàng)新管理模式，著力破解體制機(jī)制難題，推動(dòng)各項(xiàng)改革任務(wù)落地見效。

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