湖南省人民政府辦公廳關于深化生態(tài)保護補償制度改革的實施意見

湘政辦發(fā)〔2023〕24號

各市州、縣市區(qū)人民政府，省政府各廳委、各直屬機構：

　　為深入貫徹習近平生態(tài)文明思想，全面落實中央關于深化生態(tài)保護補償制度改革的意見精神，加快生態(tài)文明制度體系建設，經省委、省人民政府同意，提出如下實施意見。

　　一、總體要求

　　（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的二十大精神和習近平總書記關于湖南工作的重要講話和指示批示精神，踐行綠水青山就是金山銀山理念，堅持統(tǒng)籌謀劃、協(xié)同推進，政府主導、各方參與，完善生態(tài)保護補償政策和機制，加快健全有效市場和有為政府更好結合、分類補償與綜合補償統(tǒng)籌兼顧、縱向補償與橫向補償協(xié)調推進、強化激勵與硬化約束協(xié)同發(fā)力的生態(tài)保護補償制度，做好碳達峰碳中和工作，促進經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，為維護湖南生態(tài)安全，加快實現(xiàn)“三高四新”宏偉藍圖，建設中國式現(xiàn)代化新湖南提供有力制度保障。

　　（二）改革目標。到2025年，與經濟社會發(fā)展狀況相適應的生態(tài)保護補償制度基本完備。以水、森林、草原、濕地、耕地、大氣等生態(tài)環(huán)境要素為實施對象，以生態(tài)保護成本為主要依據的分類補償制度日益健全，以提升公共服務保障能力為基本取向的綜合補償制度不斷完善，以受益者付費原則為基礎的市場化、多元化補償格局初步形成，生態(tài)保護者和受益者良性互動的局面基本形成。到2035年，適應美麗湖南建設目標要求的生態(tài)保護補償制度基本定型。

　　二、健全分類補償制度，做好重要生態(tài)環(huán)境要素保護

　　（一）健全水流生態(tài)保護補償制度。啟動長江流域禁捕水域漁業(yè)資源監(jiān)測，加強長江水生生物資源保護和生態(tài)環(huán)境修復。持續(xù)推進洞庭湖、湘江等重點水域水生生物增殖放流。嚴厲打擊非法捕撈行為，強化日常巡護，拓寬涉漁違法線索征集渠道。支持和引導市州、縣市區(qū)多渠道籌集資金，加強江河源頭區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、水土流失重點防治區(qū)水土流失的預防和治理。

　　（二）完善森林生態(tài)保護補償制度。建立健全森林生態(tài)效益補償和天然商品林停伐管護補助標準動態(tài)調整機制。積極探索公益林和天然林差異化補償工作。加強天然林資源保護管理，推進天然林保護和公益林管理并軌，全面停止天然林商業(yè)性采伐，落實天然林停伐補助，加快構建以天然林為主體的健康穩(wěn)定優(yōu)質高效的森林生態(tài)系統(tǒng)。

　　（三）完善濕地生態(tài)保護補償機制。積極爭取將我省更多濕地納入國家重要濕地范圍并爭取國家支持，逐步實現(xiàn)洞庭湖等國家重要濕地（含國際重要濕地）生態(tài)保護補償全覆蓋，探索開展省級重要濕地生態(tài)保護補償工作。

　　（四）加強耕地保護補償。完善以綠色生態(tài)為導向的農業(yè)生態(tài)治理補貼制度。統(tǒng)籌資金開展綠色種養(yǎng)循環(huán)農業(yè)試點。按照國家統(tǒng)一部署，推廣保護性耕作，推進輪作休耕，因地制宜開展季節(jié)性休耕，繼續(xù)推動化肥減量增效工作。加快發(fā)展生態(tài)農業(yè)和循環(huán)農業(yè)，積極推廣有機肥，鼓勵對秸稈和畜禽養(yǎng)殖廢棄物進行資源化利用。

　　（五）推進實施草原生態(tài)保護補償。開展基本草原試點，對基本草原實施更加嚴格的保護。推進落實草畜平衡和禁牧休牧制度，促進草畜平衡發(fā)展。探索對禁牧休牧草原實施生態(tài)補償。加大草原生態(tài)保護修復力度，推進退化草原修復治理。在巖溶石漠化區(qū)域探索種草、補植喬灌的治理方式。

　　三、完善縱向補償制度，加大生態(tài)安全重點地區(qū)保護力度

　　（一）加大縱向補償投入力度。加大省級各類生態(tài)保護補償資金投入力度，積極爭取國家對我省重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付支持，努力爭取更多縣市區(qū)納入國家級重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付補助范圍。加大中央預算內投資和專項債爭取力度，支持重點生態(tài)功能區(qū)基礎設施和基本公共服務設施建設。充分考慮生態(tài)脆弱脫貧地區(qū)以及原深度貧困地區(qū)實際，保持生態(tài)補償資金支持力度不減。

　　（二）完善省以下縱向補償機制。在重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付分配時，實施差異化補償，加大對長江經濟帶、徑流區(qū)及重點水源區(qū)域、洞庭湖等生態(tài)功能重要性突出地區(qū)的支持力度，提高所在地政府的基本公共服務保障能力。落實國家自然保護地生態(tài)保護有關舉措，根據自然保護地規(guī)模與管護成效，加大對自然保護地的保護補償力度。積極向國家爭取將相關縣市區(qū)納入生態(tài)綜合補償試點范圍。開展長株潭城市群生態(tài)綠心地區(qū)生態(tài)補償，促進綠心地區(qū)經濟社會生態(tài)協(xié)調發(fā)展。

　　（三）強化縱向補償激勵約束。通過實施生態(tài)保護補償差異化的引導性政策和激勵約束措施，有效引導市州、縣市區(qū)人民政府加強生態(tài)保護。在重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付分配時，將禁止開發(fā)區(qū)域面積、森林覆蓋率、生態(tài)保護紅線面積等相關指標納入分配因素。研究通過中央下達的農業(yè)轉移人口市民化獎勵資金和省級財政的激勵引導轉移支付資金，對吸納生態(tài)移民較多的地區(qū)給予補償。

　　四、健全橫向補償機制，促進生態(tài)受益地區(qū)與保護地區(qū)利益共享

　　（一）推進跨省橫向補償機制建設。落實中央關于建立長江全流域橫向生態(tài)保護補償機制的工作要求，推動既有跨省流域橫向生態(tài)保護補償制度穩(wěn)定運行和逐步完善。進一步拓展長江流域跨省流域橫向補償?shù)姆秶?，在珠江流域探索建立跨省橫向生態(tài)保護補償機制，按照“成本共擔、效益共享、協(xié)同共治”原則，與周邊省份共商共建，明確補償方式及標準，落實各方權責和義務。

　　（二）推進省內橫向補償機制建設。鞏固省內橫向生態(tài)保護補償機制建設成果，完善支持政策，鼓勵市州、縣市區(qū)依據水質、水量等要素加大橫向生態(tài)保護補償力度，對橫向補償機制運行有效并促進水環(huán)境質量改善的市州、縣市區(qū)，給予資金獎補。鼓勵市州、縣市區(qū)探索對口協(xié)作、產業(yè)轉移、共建園區(qū)、購買生態(tài)產品和服務等橫向補償方式，鼓勵生態(tài)產品供給地和受益地按照自愿協(xié)商原則，綜合考慮生態(tài)產品價值核算結果、生態(tài)產品實物量及質量等因素，開展橫向生態(tài)保護補償。

　　五、發(fā)揮市場機制作用，加快推進多元化補償

　　（一）推進自然資源資產產權制度改革。制定自然資源統(tǒng)一確權登記總體工作方案，有序開展水流、森林、草原、礦產資源等自然資源統(tǒng)一確權登記，建立健全自然資源資產有償使用制度，對履行自然資源資產保護義務的權利主體給予合理補償。適時調整湖南省礦業(yè)權出讓收益市場基準價。

　　（二）健全排污權交易制度。深化排污許可制改革，加快構建以排污許可制為核心的固定污染源環(huán)境管理制度。推動排污許可一證式管理、排污與碳排放融合、排污與電力消耗數(shù)據協(xié)同管理工作。深化排污權交易改革，完善排污權確權機制，培育優(yōu)化二級市場。

　　（三）推進碳排放權交易。建立全省碳排放報告與核查制度，落實好以國家溫室氣體自愿減排交易機制為基礎的碳排放權抵消機制，主動融入全國碳排放權交易市場，完善配套管理制度，優(yōu)化配額分配方式，擴容市場主體。推動林業(yè)碳匯等生態(tài)產品開發(fā)，建立健全能夠體現(xiàn)碳匯價值的生態(tài)保護補償機制，探索跨區(qū)域碳匯交易合作機制，為生態(tài)產品價值轉換提供動能。

　　（四）探索水權和用能權交易。制定水權制度改革有關政策，完善區(qū)域、流域水量控制指標體系，加強水資源監(jiān)測體系建設，有序開展水權交易試點，引導推進多種形式的水權交易。研究建立我省用能權有償使用和交易機制，為融入全國用能權交易市場做好準備。

　　（五）拓展市場化融資渠道。探索建立綠色信貸風險補償機制，鼓勵銀行業(yè)金融機構以排污權、碳排放權、水權等資源環(huán)境權益為基礎，開發(fā)權益抵質押等融資工具，提高市場資源配置效率。支持期貨經營機構引導投資者參與碳排放權期貨交易。積極爭取綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)試點，推動生態(tài)保護補償融資機制與模式創(chuàng)新。推動應對氣候變化投融資試點。完善綠色金融組織體系，支持金融機構設立綠色金融專營機構，引導激勵專業(yè)化中介機構參與綠色金融中介業(yè)務。鼓勵符合條件的非金融企業(yè)和機構發(fā)行綠色債券，引導金融機構加大對綠色債券的承銷力度。支持綠色企業(yè)上市和再融資，鼓勵保險機構創(chuàng)新發(fā)展綠色保險產品和服務，在環(huán)境高風險領域依法推行環(huán)境污染強制責任保險。積極對接國家綠色發(fā)展基金，通過省土壤防治基金等政府性基金吸納社會資本參與生態(tài)治理。

　　（六）探索多樣化補償方式。支持生態(tài)功能重要地區(qū)開展生態(tài)保護教育培訓，支持生態(tài)功能重要地區(qū)環(huán)保設施向公眾開放。鼓勵市州、縣市區(qū)將環(huán)境污染防治、生態(tài)系統(tǒng)保護修復等工程與生態(tài)產業(yè)發(fā)展有機融合，完善居民參與方式，建立持續(xù)性惠益分享機制。積極組織申報生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式試點項目。建立健全自然保護地控制區(qū)經營性項目特許經營管理制度。

　　六、完善相關領域配套措施，增強改革協(xié)同

　　（一）加快推進法治建設。全面貫徹落實環(huán)境保護法、長江保護法以及水、森林、草原、濕地、漁業(yè)等方面法律法規(guī)，推動生態(tài)保護補償依法依規(guī)開展，加強執(zhí)法檢查和法治宣傳，營造依法履行生態(tài)保護義務的法治氛圍。根據國家立法進程，結合我省實際，推動出臺生態(tài)保護補償相關地方性法規(guī)或制定規(guī)章規(guī)范性文件，為生態(tài)保護補償提供制度保障。鼓勵各市州探索生態(tài)保護補償立法有效形式，明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護者權利義務關系。

　　（二）完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系。根據國家部署，加快構建全省統(tǒng)一的自然資源調查監(jiān)測體系。開展我省土地、礦產、森林、草原、水、濕地等自然資源狀況調查，及時發(fā)現(xiàn)各類自然資源變化情況。推動自然資源監(jiān)測能力建設，建立規(guī)范統(tǒng)一的調查監(jiān)測數(shù)據庫，支撐自然資源調查監(jiān)測管理。建立常態(tài)化的自然資源綜合分析評價制度。積極推進自然資源分等定級和全民所有自然資源資產清查，開展土地、礦產、森林、草原、濕地等全民所有自然資源資產清查試點。健全完善全省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡及評價指標，提升監(jiān)測基礎能力和服務水平。完善全省碳排放計量體系，提升碳排放計量監(jiān)測能力和水平。有序推進生態(tài)監(jiān)測，增設生態(tài)質量監(jiān)測站點，探索建立全省生態(tài)系統(tǒng)碳匯監(jiān)測核算體系，實施生態(tài)保護修復碳匯成效監(jiān)測評估。健全生態(tài)保護補償信息發(fā)布制度。

　　（三）發(fā)揮財稅政策調節(jié)功能。充分發(fā)揮資源稅、環(huán)境保護稅等生態(tài)環(huán)境保護相關稅費調節(jié)功能。嚴格執(zhí)行節(jié)能環(huán)保、新能源、生態(tài)建設等領域的稅收優(yōu)惠政策以及土地、礦產等自然資源資產收益管理相關規(guī)定，發(fā)揮財稅政策的調控引導作用。落實國家關于政府綠色采購的政策制度，促進綠色生產和綠色消費。

　　（四）完善相關配套政策措施。建立占用補償、損害賠償與保護補償協(xié)同推進的生態(tài)環(huán)境保護機制。積極推動土地、礦產等資源的占用補償，強化耕地開墾費征收及占補平衡指標交易，建立占用耕地、林地、濕地、草原、河道、農用地等各類自然生態(tài)空間的占用補償制度。探索制定依法建設占用自然保護地的生態(tài)補償制度。貫徹執(zhí)行國家統(tǒng)一的綠色產品評價標準、綠色產品認證及標識體系，宣傳推廣綠色產品認證及標識，健全地理標志保護制度。完善綠色電力生產、消費證書制度。落實國家關于新增可再生能源不納入能源消費總量控制的政策，提升可再生能源電力生產和消費積極性。大力實施生物多樣性保護重大工程，加強生物多樣性保護優(yōu)先區(qū)域監(jiān)管。制定野生動物致害補償辦法，鼓勵社會資本參與野生動物致害商業(yè)保險理賠，依法依規(guī)開展野生動物致害補償。積極推進生態(tài)保護、環(huán)境治理和氣候變化等領域的國際交流與合作，儲備和實施國外貸款項目。

　　七、壓實工作責任，推動改革落地見效

　　（一）落實主體責任。各級政府要充分重視生態(tài)保護補償制度改革工作，強化主體責任意識，嚴格實行黨政同責、一崗雙責，層層傳導壓力，推動改革任務落細落實。各部門要加強溝通協(xié)調，建立健全工作機制，促進政策協(xié)同，避免重復補償。生態(tài)保護地區(qū)要依法依規(guī)、穩(wěn)步推進生態(tài)保護補償資金統(tǒng)籌使用，加大生態(tài)環(huán)境保護力度。生態(tài)受益地區(qū)要強化補償意識，認真履行補償責任，合力推進改革任務落地見效。

　　（二）健全考評機制。在健全生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測與評價體系的基礎上，完善生態(tài)環(huán)境質量與生態(tài)環(huán)境相關轉移支付資金掛鉤機制，充分運用生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測與評價結果，對水、空氣等環(huán)境質量變好或變差的市州、縣市區(qū)分別予以獎懲。按規(guī)定開展有關創(chuàng)建評比，將生態(tài)保護補償責任落實情況、生態(tài)保護工作成效作為重要內容。強化生態(tài)保護補償資金預算績效管理，促進績效與責任深度融合。將生態(tài)環(huán)境和基本公共服務改善情況等納入政績考核體系，積極探索建立綠色績效考核評價機制。

　　（三）強化監(jiān)督問責。省有關職能部門要加強業(yè)務指導，動態(tài)跟蹤工作進展，開展生態(tài)保護補償實施效果評估。將生態(tài)保護補償工作開展不力、存在突出問題的地區(qū)和部門，納入省級生態(tài)環(huán)境保護督察范圍。加強自然資源資產離任審計。對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成嚴重后果的，依規(guī)依紀依法嚴格問責、終身追責。

　　本意見自發(fā)布之日起施行。

　　附件：“十四五”期間生態(tài)保護補償改革重點任務清單

　　湖南省人民政府辦公廳

　　2023年7月3日

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